（原標題：“十五五”多舉措破解用地難點堵點港股T+0配資，避免建設(shè)用地供給“一刀切”）
21世紀經(jīng)濟報道記者李莎 北京報道 日前，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（后簡稱《建議》）發(fā)布。《建議》對要素市場化配置、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域發(fā)展等重點領(lǐng)域工作的部署中，都涉及土地相關(guān)內(nèi)容，土地要素成為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。
在加快完善要素市場化配置體制機制方面，《建議》明確，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。并提出完善并購、破產(chǎn)、置換等政策，盤活用好低效用地、閑置房產(chǎn)、存量基礎(chǔ)設(shè)施。完善工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期法律法規(guī)，依法穩(wěn)妥推進續(xù)期工作。
在提高強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能方面，《建議》要求，節(jié)約集約利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，依法盤活用好閑置土地和房屋，分類保障鄉(xiāng)村發(fā)展用地。在提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和質(zhì)量效益方面，《建議》再次強調(diào)，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，穩(wěn)步推進二輪承包到期后再延長三十年試點。
在優(yōu)化國土空間發(fā)展格局方面，《建議》提出港股T+0配資，賦予省級政府統(tǒng)籌建設(shè)用地更大自主權(quán)，探索實施建設(shè)用地總量按規(guī)劃期管控模式，實行統(tǒng)籌存量和增量綜合供地。
在受訪專家看來，《建議》對土地要素的部署兼具系統(tǒng)性與針對性，既聚焦工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期、地區(qū)用地需求差異、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地等重點難點問題，又注重閑置土地和低效用地的盤活利用，提高土地資源利用效率。既回應(yīng)了實體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實訴求，也通過激活土地資源價值為城鄉(xiāng)發(fā)展注入動能，為高質(zhì)量發(fā)展筑牢土地要素支撐。
《建議》提出，完善工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期法律法規(guī)，依法穩(wěn)妥推進續(xù)期工作。
自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心原副主任張曉玲向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，從上世紀80年代末90年代初開始，我國各地陸續(xù)實施國有土地使用權(quán)有償使用制度，工商業(yè)等經(jīng)營性用地實行出讓方式供地，不同用途的土地實行不同的最高出讓年限，如工業(yè)用地土地使用權(quán)出讓最高年限為50年，住宅用地為70年等。部分地區(qū)在土地出讓早期探索階段，曾出現(xiàn)過低于最高年限出讓土地的情況。因此，部分早期出讓的工商業(yè)用地陸續(xù)即將到期，面臨如何續(xù)期問題。
張曉玲指出，目前，如何續(xù)期在制度上、特別在立法上尚無明確具體的可操作的規(guī)定，已成為實踐中亟待回應(yīng)的現(xiàn)實課題。在全國上下高度重視制造業(yè)與實體經(jīng)濟發(fā)展的當下，工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期的制度設(shè)計與銜接，直接關(guān)系到相關(guān)企業(yè)的穩(wěn)定運行，甚至?xí)?jīng)濟發(fā)展帶來影響。
張曉玲強調(diào)，穩(wěn)妥推進工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期工作十分重要，核心在于既要維持工商業(yè)用地有償使用的法律精神，又要維護社會公平，避免增加企業(yè)用地成本、影響實體經(jīng)濟發(fā)展，是一項多目標系統(tǒng)性的工程。近年來主管部門已經(jīng)對這一問題開展研究，具有一定的政策儲備。當前實體經(jīng)濟、尤其是制造業(yè)發(fā)展中新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，疊加國內(nèi)外市場環(huán)境變化，“十五五”時期進一步推進相關(guān)制度建設(shè)，值得期待。
“十四五”規(guī)劃綱要就提出，改革土地計劃管理方式，賦予省級政府更大用地自主權(quán)。在此基礎(chǔ)上，《建議》提出，賦予省級政府統(tǒng)籌建設(shè)用地更大自主權(quán)。
張曉玲表示，近年來我國在促進要素市場化配置改革、深化自然資源領(lǐng)域改革創(chuàng)新、建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等領(lǐng)域出臺的多個文件中，多有提及“賦予省級政府統(tǒng)籌建設(shè)用地更大自主權(quán)”相關(guān)內(nèi)容，核心是賦予省級層面更大的建設(shè)用地自主權(quán)與統(tǒng)籌權(quán)。
此外，張曉玲指出，2019年修訂的土地管理法就體現(xiàn)了這一精神。部分由國務(wù)院行使的土地審批權(quán)，可以通過國務(wù)院授權(quán)方式賦予省級人民政府。當然，近年來我國在自然資源領(lǐng)域的監(jiān)管能力和監(jiān)管水平的持續(xù)提升，也為省級政府承接這部分權(quán)限提供保障和支撐。
張曉玲表示，我國幅員遼闊，各地土地資源稟賦、工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程差異較大，賦予省級政府統(tǒng)籌建設(shè)用地更大自主權(quán)，有利于支持各省份因地制宜，更好發(fā)揮省級政府的能動性，增強政策的適用性，避免“一刀切”。
中國國土經(jīng)濟學(xué)會理事長肖金成向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，在城鎮(zhèn)化推進過程中，農(nóng)村人口向城市流動是一個必然趨勢。其中很多是跨區(qū)域流動，基本方向是到經(jīng)濟發(fā)達、就業(yè)崗位多和收入比較高的地方。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化水平的提高，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)尤其是大中城市，對建設(shè)用地的需求越來越大。建設(shè)用地供給“一刀切”的辦法，以及無差別的指標分配，對經(jīng)濟發(fā)展形成了嚴重制約，讓省級政府根據(jù)實際情況進行調(diào)控勢在必行。“十五五”期間，在土地管控方面應(yīng)進行調(diào)整。
《建議》提出，探索實施建設(shè)用地總量按規(guī)劃期管控模式。
張曉玲表示，我國各地建設(shè)用地總量等各類控制性指標由國土空間規(guī)劃確定，而國土空間規(guī)劃通常以十五年為規(guī)劃周期。國土空間規(guī)劃實施過程中，需要落實與銜接各級的五年發(fā)展規(guī)劃，安排各類規(guī)劃指標的使用。《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》明確要求，要依據(jù)國土空間規(guī)劃，統(tǒng)籌相關(guān)專項規(guī)劃的空間需求，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展水平和節(jié)約集約用地狀況等，科學(xué)編制土地等自然資源年度利用計劃，統(tǒng)籌增量和存量，完善規(guī)劃實施的時序管控。可見，這些要求與《建議》提出的按規(guī)劃期管控建設(shè)用地總量的要求，具有完全一致的邏輯。當然，各地情況千差萬別，如何因地制宜、精準管控，保障土地利用的有序性和可持續(xù)性，需要在“十五五”期間進一步探索破題。
肖金成表示，建設(shè)用地供給應(yīng)采取比較靈活的方式，如改年度指標控制為規(guī)劃期總量控制，采取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、人地掛鉤或耕地占補平衡等方式。
《建議》提出，實行統(tǒng)籌存量和增量綜合供地。
張曉玲表示，2024年底，我國的城鎮(zhèn)化水平已達67%，城鎮(zhèn)化進程進入穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展也從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效的新階段。因此，進入存量時代、做好存量盤活提質(zhì)這篇大文章，是當前發(fā)展階段安排建設(shè)用地供應(yīng)的基本要求。與此同時，我們還需要看到，各地發(fā)展進程和發(fā)展階段有所差異，國家重大戰(zhàn)略實施以及民生改善等，在部分地區(qū)對新增建設(shè)用地還有一定的剛性需求。
張曉玲認為，《建議》提出實行統(tǒng)籌存量和增量綜合供地，核心是傳遞兩層導(dǎo)向：一是引導(dǎo)各方更多關(guān)注存量建設(shè)用地，挖潛增效，提高存量建設(shè)用地集約利用水平；二是兼顧合理增量建設(shè)用地需求。這與《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》提出的“統(tǒng)籌增量和存量”的要求是高度一致的，是“十五五”期間對國家空間規(guī)劃政策的具體落實。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村土地利用也是《建議》對土地要素進行部署的重點內(nèi)容。
南京財經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院教授錢龍向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，《建議》關(guān)于農(nóng)村土地相關(guān)的部署整體秉承穩(wěn)中求進的思路，關(guān)鍵在于系統(tǒng)集成與精準施策：一是系統(tǒng)性更強，將承包地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地、產(chǎn)業(yè)用地等不同類型的土地進行通盤考慮和部署，強調(diào)各項政策的協(xié)同性；二是更注重權(quán)益保障與效率的平衡，在堅決保障農(nóng)民土地權(quán)益的同時，通過“三權(quán)分置”等制度改革提升土地的市場化配置，盤活農(nóng)村閑置土地資源，推動土地從純粹的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，產(chǎn)生收益；三是表述更精準和務(wù)實，體現(xiàn)了農(nóng)村土地制度改革在法律制度框架下審慎推進的態(tài)度。
具體來看，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用方面，《建議》要求，節(jié)約集約利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。
肖金成表示，節(jié)約與浪費相對應(yīng)，集約與粗放相對應(yīng)，浪費和粗放利用土地的現(xiàn)象在農(nóng)村同時存在。未來，應(yīng)鼓勵建設(shè)用地復(fù)耕，增加耕地而非大量占用耕地。
在閑置土地和房屋利用方面，《建議》提出，依法盤活用好閑置土地和房屋。
錢龍認為，《建議》沒有直接提及宅基地，而是提出“依法盤活用好閑置土地和房屋”，這是《建議》對農(nóng)地部署的一個亮點。這一變化意味著政策表述更加中性，也更準確；政策導(dǎo)向也可能會有所改變，從過去聚焦宅基地的居住和保障功能，轉(zhuǎn)向在保障農(nóng)民居住需求前提下，進一步激活宅基地的財產(chǎn)性功能，釋放其資源價值。
要更好推進這項工作，錢龍認為目前還有一些卡點堵點有待突破。一方面，宅基地在用途管制、流轉(zhuǎn)等方面還有比較嚴格的規(guī)定，市場體系有待健全；另一方面，在產(chǎn)權(quán)界定和利益保障等方面還有待進一步細化和明確，以降低較高的交易成本。此外，相關(guān)金融配套也有待完善，以及需考慮到農(nóng)民盤活意愿和能力較低等問題。
在非農(nóng)用地方面，“十四五”規(guī)劃綱要提出“保障設(shè)施農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理用地需求”，在此基礎(chǔ)上，《建議》進一步明確“分類保障鄉(xiāng)村發(fā)展用地”。
錢龍表示，這是《建議》對土地要素的部署中一個重要表述和亮點所在，體現(xiàn)了“十五五”期間土地管理更加科學(xué)化、精細化的導(dǎo)向。在國土空間“三條紅線”約束下，農(nóng)村非農(nóng)用地供應(yīng)的用地需求難以滿足和違規(guī)用地的情況同時存在。在這樣的背景下，《建議》提出“分類保障鄉(xiāng)村發(fā)展用地”，這是對國土空間規(guī)劃相關(guān)要求的具體落實，有利于根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的特性和具體的用地情況，在指標分配和審批上實行更精準、差異化的政策，避免資源錯配，提高供地效率，更好保障鄉(xiāng)村發(fā)展用地需求，同時也有助于提升政策效能和管理水平。
在承包地方面，《建議》再次強調(diào)，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，穩(wěn)步推進二輪承包到期后再延長三十年試點。
錢龍表示，《建議》對土地延包的部署，與此前的政策表述保持一致，體現(xiàn)了政策連續(xù)性和邏輯自洽性。此外，土地具有為農(nóng)民提供兜底保障的作用，《建議》明確穩(wěn)定土地承包關(guān)系，強化了土地承包關(guān)系長久不變的明確信號，有利于保障農(nóng)民基本權(quán)益，為農(nóng)民吃下“定心丸”。同時，對于流轉(zhuǎn)承包地的經(jīng)營主體而言，這也有利于穩(wěn)定其經(jīng)營預(yù)期。“穩(wěn)步推進二輪承包到期后再延長三十年試點”，也體現(xiàn)了試點先行、審慎推進的改革思路，總結(jié)試點經(jīng)驗和問題，為后續(xù)相關(guān)工作的全面落地筑牢實踐基礎(chǔ)。
錢龍認為，《建議》的這一部署，對后續(xù)土地延包工作將帶來三方面影響。一是有利于工作路徑更清晰化，不同地區(qū)情況存在差異，需遵循“地方探索→總結(jié)經(jīng)驗→出臺細則→全面推開”的改革路徑港股T+0配資，兼顧效率與公平、發(fā)展與穩(wěn)定；二是強化法治化與規(guī)范化，在法律框架下做到土地延包工作的合規(guī)化，在保障農(nóng)民土地權(quán)益的同時，避免產(chǎn)生新糾紛；三是有利于推動后續(xù)配套政策和設(shè)施的完善，通過試點，可以及時對土地延包中出現(xiàn)的問題進行總結(jié)、反饋，完善相關(guān)配套政策。
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